Докорінна перебудова роботи податкової служби з фіскальної на максимально сприятливу для платників – чи не найголовніша стратегічна мета, на досягнення якої спрямовано Програму модернізації ДПС України.
Державна податкова служба України спільно з Міжнародним банком реконструкції та розвитку з січня 2004 року здійснює впровадження проекту „Модернізація державної податкової служби України – 1”, направленого на створення умов для забезпечення добровільного виконання платниками податків вимог податкового законодавства, повного та своєчасного надходження податків до бюджетів усіх рівнів, прозорості діяльності органів державної податкової служби.
Угоду між Україною та Світовим банком про позику стосовно впровадження проекту „Модернізація державної податкової служби України – 1” – першої фази багаторічної Програми модернізації ДПС – було підписано 4 вересня 2003 року.
Угоду ратифіковано Законом України від 20 листопада 2003 року (№1317-IV).
Модернізація державної податкової служби є одним з інструментів перебудови, ключовою ланкою у збільшенні надходжень до бюджету.
Вона, зокрема, передбачає виконання таких завдань:
забезпечення добровільної сплати всіх законодавчо встановлених в Україні податків та зборів,
налагодження партнерських відносин з платниками податків;
впровадження стандартизованих та прозорих форм і методів обслуговування платників;
впровадження програми комп’ютеризації та максимальної автоматизації всіх процесів адміністрування податків.
Тобто, модернізація передбачає розробку та впровадження якісно нової моделі функціонування податкової служби в Україні, трансформацію її у провідний, підзвітний суспільству, високоефективний орган виконавчої влади.
З метою забезпечення незалежної оцінки стану реалізації Проекту модернізації державної податкової служби та у відповідності до Угоди про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку було створено наглядову раду з питань реалізації проекту “Модернізація державної податкової служби України – 1” (постанова Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року № 697, зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2004 року № 899).
Наглядова рада – орган високого рівня представництва, створений з визнаних міжнародною спільнотою фахівців у галузі оподаткування та державного управління, а саме:
Джеймс Оуенс – експерт, громадянин США; колишній перший заступник голови та в.о. голови податкової служби США;
Матс Генріксон – експерт, громадянин Королівства Швеція; колишній голова Податкової служби Швеції;
Юп ван Люнтерен – експерт, громадянин Королівства Нідерландів; колишній Генеральний директор Податкової та митної адміністрації Нідерландів;
Ільїн Віталій Никифорович – експерт, громадянин України; колишній начальник Головної державної податкової інспекції України.
Члени наглядової ради здійснюють неупереджену й незалежну експертну оцінку стану запровадження Проекту модернізації державної податкової служби.
Зокрема, члени наглядової ради збирають в установленому законодавством порядку та аналізують інформацію щодо ефективності, прозорості та неупередженості системи функціонування державної податкової служби, результативності її перебудови, а також оцінюють результати у реалізації проекту модернізації, визначають проблеми, готують загальні рекомендації.
Ця інформація міститься у періодичних звітах наглядової ради, які подаються до Кабінету Міністрів України, надається членам Міжвідомчої робочої групи з питань координації та контролю за реалізацією проекту та у засоби масової інформації.
З моменту створення наглядової ради (травень 2004 року) відбулося тринадцять офіційних місій.
З 1 по 12 листопада 2010 року в Державній податковій адміністрації України працювала чергова місія наглядової ради.
Члени наглядової ради відмітили як позитивні зрушення у бік осучаснення податкової служби, так і негативні елементи роботи у цьому напрямі.
Звіт чергової місії наглядової ради містить визначені на сьогодні проблеми та конкретні рекомендації щодо їх вирішення під час реалізації Проекту модернізації.
Оцінка міжнародних експертів свідчить про те, що на сьогодні Державній податковій службі України, у тому числі Департаменту розвитку та модернізації державної податкової служби, необхідно докласти багато зусиль для того, щоб знайти оптимальні шляхи вирішення проблемних питань, вийти з критичного стану та реалізувати заплановане – вчасно і якісно завершити перший етап Проекту модернізації державної податкової служби України.
Бізнесу на сьогодні важливо мати осучаснену податкову систему, яка забезпечить якісне адміністрування податків та стимулюватиме добровільну їх сплату. Тому впровадження першого етапу проекту «Модернізація державної податкової служби України – 1» дозволить зробити вагомі кроки не тільки у модернізації податкової служби, а й економіки країни у цілому.
ЗВІТ НАГЛЯДОВОЇ РАДИ З ПИТАНЬ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРОГРАМИ МОДЕРНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ (ПМДПС I)
2010-11-11
Вступ
З 1 по 11 листопада 2010 року, пп. Юп ван Люнтерен, Джеймс Оуенз, Віталій Ільїн та Матс Генрікссон, експерти Наглядової ради з питань реалізації Програми модернізації Державної податкової служби України (ПМДПС-1) працювали в Києві, Україна для відстеження та здійснення оцінки поступу реалізації Проекту модернізації ДПС-1. Це був чотирнадцятий візит членів Наглядової ради до Києва. Члени НР обрали пана Джеймса Оуенза головою Наглядової ради під час цієї місії
Члени Наглядової ради здійснили оцінку досягнутого прогресу та ходу впровадження ПМДПС. Державна податкова адміністрація України (ДПА) та співробітники Світового банку допомагали в організації зустрічей із представниками органів влади України, бізнесових організацій та інших зовнішніх партнерів. Відбулася також ознайомча поїздка членів НР до Черкаської області з метою відстеження ходу впровадження програми модернізації у Державній податковій адміністрації у Черкаській області та ДПІ міста Черкаси.
Ми мали зустрічі з паном Папаїкою О.О, Головою ДПА України, паном Котькало О.Б., заступником Голови ДПА України, який відповідає за ПМДПС, паном Гаврилюком В.В., директором Департаменту модернізації та розвитку ДПС, пані Наумовою Л.Ю., першим заступником директора Департаменту модернізації та розвитку ДПС та великою кількістю їхніх співробітників, які презентували напрацювання за різними напрямами програми модернізації. Відбулася також зустріч з представниками підрядника за контрактом з податкового блоку (фірма EPAM Systems) на чолі з Антанюком Ю.О. Експерти НР отримали всю запитану інформацію. Члени НР мали також зустрічі з представниками неурядових організацій. Ми дуже вдячні всім, з ким зустрічалися, за те, що вони приділили свій дорогоцінний час для зустрічі з нами і поділилися своїми враженнями з нами.
Роль Наглядової ради
Функцією Наглядової ради, яка підзвітна Кабінетові Міністрів Україні, є здійснення незалежної оцінки стану реалізації Проекту «Модернізація державної податкової служби України – 1» за напрямами:
- створення ефективної, дієвої, прозорої та неупередженої системи функціональної діяльності ДПС України, та
- побудова взаємин між ДПС України та суспільством на основі добровільного виконання вимог податкового законодавства платниками податків.
Незалежність та доброчесність Наглядової ради є необхідними передумовами виконання її ролі. Члени Наглядової ради повинні мати вільний доступ до інформації та можливість висловлювати свої висновки й рекомендації у необмежений спосіб. Висновки та рекомендації її членів мають оприлюднюватися.
Загальне враження щодо прогресу, досягнутого Державною податковою адміністрацією України та Програмою модернізації ДПС
Програма модернізації ДПС на сьогодні впроваджується уже сьомий рік. Експерти НР у декількох своїх попередніх звітах висловлювали свою стурбованість з приводу значного відставання програми модернізації. На сьогодні, затримка становить майже три роки, і до кінцевої дати завершення першого етапу проекту модернізації (30 червня, 2012 р.) залишилося менш ніж 20 місяців. Виконання завдань першого етапу за такий відносно невеликий час буде значним викликом для ДПА України та її Департаменту модернізації, і потребуватиме цілковитої уваги та зосередження на ключових завданнях, а також абсолютної підтримки з боку вищого керівництва.
Експерти НР із задоволенням відзначили декілька позитивних напрацювань. Було завершено процедуру закупівель за Податковим блоком і присуджено контракт, і фактична розробка системи Податкового блоку наразі відбувається повним ходом. Було також присуджено контракт з розробки системи управління обігом документів, іншого дуже важливого компоненту першого етапу проекту модернізації. ДПА України визнала дослідницьку експлуатацію частиною своєї стратегії впровадження, і було відібрано п’ять обласних податкових адміністрацій для здійснення дослідної експлуатації нових процедур та інформаційного забезпечення для них. Експерти НР звернули увагу на те, що концепція системи управління ризиками як керівний принцип відбору платників податків для здійснення перевірок здобуває прихильність, а також сприяла покращенню якості виїзних перевірок і збільшенню додаткових податкових надходжень. Все більше платників податків застосовують різні засоби подання податкової звітності в електронному вигляді. Експерти НР вітають такі події.
Проект Податкового Кодексу було подано до Верховної Ради України, і друге читання заплановано на 16 листопада, 2010 року з наміром прийняти Податковий Кодекс цього року. Чинне податкове законодавство є нечітким і неоднозначним. Експерти НР звернули увагу на існування чіткого усвідомлення, що послідовне законодавство у вигляді Податкового Кодексу є нагальною потребою. Члени НР схвалюють це. Час покаже, якою мірою новий Податковий Кодекс насправді усуне більшість із попередніх недоліків, оскільки його було розроблено у величезному поспіху, і надіслано численні пропозиції щодо внесення змін.
Члени НР також знаходять низку причин бути менш оптимістичними. Україну дуже вразила економічна криза, і хоча, очевидно, що одужання має місце, воно є повільним і нестабільним. За таких обставин, ясно, що ДПА/ДПС України знаходиться під значним тиском щодо збирання коштів для державного бюджету та збільшення загального обсягу податкових надходжень.
Україна, схоже, нездатна уникнути порочного кола, коли Податкова адміністрація під тиском показників надходження податків, систематично вдається до збирання коштів що б там не було, тоді як значна кількість платників податків намагається мінімізувати свої податкові зобов’язання. Це не тільки сприяє створенню культури корупції, а й заподіює шкоди стабільному та прогнозованому податковому середовищу, і, отже, завдає шкоди економіці країни і прямим іноземним інвестиціям в Україну. Всупереч загальній думці, великі підприємства не стільки проти сплати податків, скільки невизначеності щодо того, що вони повинні платити. Отже, дуже важливим є створення сталого і прогнозованого податкового середовища відповідно до міжнародних широко прийнятих практик. Прикладами таких згубних дій є постійно змінювані правила щодо відшкодування ПДВ, і як нам повідомили окремі представники бізнесової громади, відмова у прийманні податкових декларацій і більш наполегливі методи оподаткування. Також дуже важливим є уникнення мінливих і неоднозначних норм оподаткування, оскільки вони створюють додаткові можливості для корупції. Як Кабінету Міністрів, так і Державній податковій адміністрації України слід зрозуміти, що тільки вони можуть розірвати порочне коло задля забезпечення тривалих податкових надходжень та економічного зростання.
Відразу з початку ПМДПС, консолідація податкових інспекцій була в центрі уваги програми, причому це спричинювалося бажанням зменшити непотрібний безпосередній контакт з платниками податків і підвищити ефективність адміністрування. Результати у сфері консолідації за останні п’ять років відстають від плану. Експерти НР наголошують, що слід відновити діяльність із консолідації, чому також сприятиме запровадження систем Податкового блоку та Управління обігом документів.
Вище керівництво ДПА України зараз усвідомлює, що зрештою Україна повинна мати меншу Податкову адміністрацію, що знизить вартість адміністрування податків. Це є важливим, оскільки наразі, за міжнародними стандартами, Податкова адміністрація є надто великою. Експерти НР спонукають ДПА України підготуватися належним чином до такого скорочення.
Ключові показники діяльності ДПС
Ці дані наразі охоплюють період з 2003 по першу половину 2010 року і включають інформацію про управління процесом справляння податків і податкову заборгованість, показуючи також її термін давності. НР вітає ці дані і внутрішній аналіз, який проводить ДПА України і надає аналітичні матеріали.
Хоча ці дані показують збільшення рівня податкових надходжень у порівнянні з тим же періодом у 2009 році, очевидно, що наслідки світової економічної кризи все ще відчуваються в Україні. Члени НР також усвідомлюють, що, отже, ДПА\ДПС України знаходиться під значним тиском стосовно забезпечення додаткових надходжень до бюджетів.
Експерти НР помітили значне зменшення кількості найманих працівників, платників податків на доходи фізичних осіб, з 17 150 514 у першій половині 2009 року до 16 314 245 у першій половині 2010 року або на 4.9 відсотка. Це, як пояснила ДПА України, є результатом відповідного зниження кількості роботодавців на 8.6 відсотка. Також, кількість суб’єктів господарювання збільшилася на 57 000. Вочевидь, деякі колишні працівники стали субпідрядниками, що все більше спостерігається у багатьох країнах. Можуть бути додаткові пояснення, такі як міграція робочої сили за кордон, безробіття та скорочення загальної чисельності населення. Однак експерти НР занепокоєні тим, що іншим поясненням може бути те, що велика кількість колишніх працівників, фактично, наразі задіяні у діяльність у тіньовому секторі економіки, масштаби якого є значними в Україні. Експерти НР рекомендують ДПА України дослідити причини такої потенційної втрати податкової бази для прибуткового податку з фізичних осіб.
Члени НР також помітили значні зміни по відношенню до невиїзних (камеральних) аудитів, проведених підрозділами з оподаткування юридичних осіб. Кількість таких перевірок зменшилася з 207 896 у першій половині 2009 року до 199 841 у першій половині 2010 року. Проте, донарахування збільшилися на 270 відсотків (з 3 332 330 до 8 926 682 тисяч гривень). ДПА України не надає пояснень щодо такого значного збільшення донарахованих податкових зобов’язань. Експерти НР побоюються, що такому розвиткові подій поклав початок тиск на ДПА/ДПС України стосовно збільшення податкових надходжень, що мав результатом більш натискувальні методи оподаткування. Це є шкідливим для нормальних взаємин між платниками податків і податковою адміністрацією, а також згубним для добровільного виконання вимог податкового законодавства і, зрештою, для податкових надходжень.
Члени НР звернули особливу увагу на цифрові дані щодо донарахувань за типом аудиту, проведеного підрозділами ДПА України. У середньому, результатом запланованого виїзного аудиту, де застосовуються критерії відбору для аудиту на основі оцінки ризиків, є додаткові нараховані податкові зобов’язання на суму 80 000 гривень. Середнє донарахування від незапланованого аудиту на місцях (здебільшого від перевірок заявок на відшкодування ПДВ) складає 14 500 гривень. Для порівняння, камеральні аудити забезпечують у середньому донарахування на суму 44 600 гривень. Експерти НР розуміють, що причиною низького рівня надходжень від незапланованих виїзних перевірок є, головним чином, вимога законодавства проводити перевірки всіх заявок на відшкодування ПДВ. Експерти НР хочуть повторити свою рекомендацію, зазначену у звіті від травня 2010 року.
Рекомендація:
- Слід скасувати законодавчу вимогу щодо перевірок усіх випадків відшкодування ПДВ на користь підходу на основі оцінки ризиків, оскільки це означає зайві витрати цінних людських і фінансових ресурсів і не сприяє добровільному справлянню податків. ДПА України має подати проект зміни до відповідного закону, керуючись статистичними даними про результати перевірок.
Податкове законодавство
Експерти НР продовжують підкреслювати необхідність у сучасному податковому кодексі. Після декількох проектів, робота продовжується над Єдиним Податковим Кодексом. Було зареєстровано декілька тисяч коментарів після першого читання. Друге читання заплановано на 16 листопада, 2010 року. Немає в наявності остаточного проекту, отже вилучені, модифіковані чи додані положення є невідомими. Такі невідомі величини не тільки унеможливлюють підготовку платників податків до змін, а й значною мірою утруднюють планування податковими органами, у дуже критичний період, стосовно Проекту модернізації. Підрядники, як за контрактом з податкового блоку, так і з управління обігом документів повинні врахувати зміни у податковому законодавстві при розробці нової системи.
Експерти НР розуміють, що датою набрання чинності пропонованим податковим кодексом є 1 січня, 2011 року. Якщо він набуде чинності 1 січня, то своєчасне затвердження регламентів і нормативних актів буде неможливим. Це, цілком імовірно, означатиме, що тлумачення нового закону буде доручено місцевим органам влади на якийсь період часу, а підприємства залишаться без будь-яких інструкцій щодо тлумачення положень нового закону. Такий сценарій негативно позначиться на адмініструванні податків і посилить напруженість між платниками податків і податковими органами. Це дуже турбує членів НР.
Експерти НР розуміють, що чимало адміністративних положень, запропонованих ДПА України до включення у Єдиний Податковий Кодекс, було виключено з нинішнього проекту. До того ж, є ознаки того, що проект містить низку податкових канікул і податкових пільг. Експерти НР не знають подробиць щодо цих положень, проте, це є причиною для деякого занепокоєння.
Експерти НР і бізнесова громада постійно підкреслювали необхідність у Єдиному Податковому Кодексі, який зберігає рівновагу між наданням необхідних повноважень податковій адміністрації для проведення в життя закону, і водночас для забезпечення прав усіх платників податків. На міжнародному рівні, платники податків і підприємства хочуть чітких правил, прозорості, справедливого і неупередженого адміністрування податків і стабільності з тим, щоб планувати бізнес відповідним чином.
Оскільки невідомі положення нинішнього проекту кодексу, що розглядаються, експерти НР не в змозі надавати будь-які конкретні коментарі або рекомендації.
Консолідація, організаційна структура та управління людськими ресурсами
Оскільки перший етап Проекту модернізації ДПС наближається до завершення, настав час знову розглянути серйозно питання щодо консолідації органів ДПС через низку причин:
1. Зменшення прямих контактів між платниками податків і співробітниками ДПС завжди було однією з основних цілей ПМДПС. Наявність інтегрованої системи податкового блоку і управління обігом документів дасть можливість заохочувати та поширювати подання податкової звітності в електронному вигляді до таких рівнів, що присутність ДПС на місцевому рівні для приймання декларацій на паперових носіях та інших документів уже не буде потрібною. Декларації та інші документи подаватимуться в електронному вигляді або надсилатимуться до центрального рівня, де їх перетворюватимуть в електронний формат. Це значно сприятиме прозорості в адмініструванні ДПА/ДПС України.
2. Щойно системи податкового блоку та управління обігом документів стануть операційними, потрібно буде фінансувати експлуатацію і технічне обслуговування цих систем. Як правило, щорічні витрати становитимуть приблизно 30% від первісного інвестування на рік. Це буде у межах від 100 до 120 мільйонів гривень на рік. Оскільки це будуть експлуатаційні витрати, то ДПА/ДПС України повинна забезпечувати їх сама. Реально, це можна зробити тільки завдяки підвищенню ефективності. У ситуації, коли понад 90% витрат пов’язані з персоналом і обслуговуванням будівель, значне скорочення персоналу і закриття офісів, здається, є неминучими.
З 2003 року і до теперішнього часу, питання щодо консолідації мережі органів ДПС розглядалося, але набуло незначного практичного значення. Було закрито низку державних податкових інспекцій і відкрито відділення для покращення обслуговування платників податків.
Експерти НР неодноразово привертали увагу до того факту, що, звісно, з огляду на кількість платників податків, що подають звітність в електронному форматі, ДПС України у порівнянні в міжнародному масштабі, є надто великою . Як результат вищезазначених заходів, велика кількість співробітників податкових органів виявиться зайвою на їхніх нинішніх робочих місцях. З метою уникнення серйозних соціальних проблем, слід ініціювати розробку планів для перепідготовки таких співробітників для працевлаштування за межами податкової служби або для виконання інших функцій у її рамках.
Рекомендації:
- Розробити багаторічний план експлуатації та фінансування нових операційних систем.
- Розробити довгострокові плани укомплектування штату та програми перепідготовки зайвого персоналу.
Податковий блок
На початку року було присуджено контракт з податкового блоку фірмі EPAM. Наразі її співробітники проводять детальний аналіз поточної системи, який слід завершити до квітня 2011 року. Контракт з управління обігом документів було присуджено у жовтні фірмі CITRONICS. Експерти НР із задоволенням дізналися, що було підписано контракт з управління обігом документів. Це є ще одним важливим кроком уперед. Ці два контракти є серцевиною програми модернізації Державної податкової служби України.
Експерти НР мали зустріч із представниками фірми EPAM і Департаменту модернізації. Атмосфера на зустрічі була відкритою і показала загальне визнання багатьох проблемних питань, ризиків та невизначеностей, з якими партнери стикатимуться, і які повинні спільно вирішуватися для задоволення обох груп. Деякими з цих ризиків і проблемних питань є:
• Невизначеність щодо проекту податкового кодексу
• Завершення виконання контракту з податкового блоку до кінця Етапу I, 30 червня 2012 року
• Необхідність у відкритому спілкуванні та оперативному прийняттю рішень з боку ДПА України та підрядників
• Інтеграція систем податкового блоку та управління обігом документів
Експерти НР раніше повідомляли про детальні процеси адміністрування податків, розроблені десь сім років тому, і необхідність у відході від них. Підрядники і ДПА України повинні застосовувати ці існуючі детальні процедури лише як посібник і спільно домовитися про робочі процеси. Це завдання не є легким, але це є вимогою, якщо ДПА України повинна модернізувати інформаційну систему. Ми розуміємо, що цей процес відбувається.
Початкова пропозиція передбачає завершення робіт підрядником протягом ста двадцяти шести тижнів (126). Проте, сталися затримки у виконанні проекту до підписання контракту з податкового блоку, а Етап I проекту модернізації закінчується 30 червня, 2012 року і його не можна подовжити згідно з угодою зі Світовим банком. Це означає, що підрядник має лише двадцять місяців або приблизно вісімдесят п’ять (85) тижнів для завершення робіт за контрактом. Значно скоротилися строки, передбачені для підрядника для впровадження системи. Буде складно завершити виконання контракту у такі строки. Експерти НР усвідомлюють труднощі для підрядника і ДПА України, розуміння яких потрібно обом групам.
Існує необхідність у відкритих, постійних обговореннях і спілкуваннях між двома підрядниками і ДПА України. Великі інформаційні проекти рідко відповідають запланованим часовим рамкам і цілям, і трапляються неочікувані проблеми і непорозуміння. Усвідомлення цього обома групами є ще одним ключем до успіху. Щойно трапляється затримка, то існує тенденція “обвинувачення один одного” стосовно причини затримки. Підрядники і ДПА України повинні робити все можливе для випереджання проблем, документувати їх і оперативно приймати рішення. Делегування повноважень для оперативного прийняття рішень, здається, не є узвичаєним у культурі в Україні. Проте, ДПА України і підрядники повинні знайти спосіб швидкого прийняття рішень. Якщо ні, то траплятимуться затримки по проекту, а затримки не можна дозволити у скороченому графіку.
Розробка систем податкового блоку і управління обігом документів повинна бути цілком інтегрованою. Це являє собою ще одну велику проблему для ДПА України і підрядників. Система УОД є системою управління потоку робіт, які мають відношення до обробки податкових декларацій і документів. Отже, її розробка потребує повної інтеграції з процесом розробки системи податкового блоку і вимог.
Закупівля апаратного забезпечення
Якщо нинішній графік робіт вимагає повної розробки і впровадження систем податкового блоку та управління обігом документів до 30 червня 2012 року, то залишається дуже мало часу на тестування і впровадження систем. Експерти НР не очікували би повного впровадження до кінця періоду, передбаченого Угодою про позику. Для запровадження системи, принаймні, її значної частини до того кінцевого терміну, слід негайно розпочати закупівлю апаратного забезпечення цього року. Потрібні детальні вимоги та специфікації. Їх можна розробити тільки спільно обома підрядниками (EPAM та CITRONICS) та ДПА України (Департаментом модернізації та Департаментом інформаційного забезпечення).
Рекомендація:
Створити спільну робочу групу з представників департаментів ДПА України (Департаментів модернізації та інформаційного забезпечення) та обох підрядників для розробки проектів специфікацій і вимог для тендеру на закупівлю апаратного забезпечення, що має розпочатися на початку 2011 року.
Управління проектом, управління процесом впровадження і змінами
Експерти НР, з огляду на спостереження, як пояснено у розділі з податкового блоку, та зазначені спостереження у декількох попередніх звітах щодо управління процесом впровадження та змінами, наголошує на тому, що за період часу, що залишився на Етапі I ПМДПС, Управління проектом, Управління процесом впровадження і змінами будуть ключами до успіху.
Експерти НР вважають безпосереднє залучення Департаменту інформаційного забезпечення до роботи з підрядниками ще однією вимогою для успішного виконання проекту модернізації. Така участь має базуватися на повному робочому дні. Одним із можливих варіантів є призначення відповідальним по одному співробітнику департаменту ІТ за кожним із чотирьох основних компонентів контракту з податкового блоку: реєстрація платників податків, обробка декларацій і платежів, податковий облік і податковий аудит. Залучення Департаменту інформаційного забезпечення впродовж усього процесу розробки, тестування та впровадження сприятиме та вдосконалюватиме дизайн і технічні специфікації поряд зі створенням бази знань стосовно того, як було розроблено та побудовано систему, що матиме значну користь, щойно систему буде запроваджено і введено в дію ДПА України.
Експерти НР повною мірою визнають труднощі в управлінні спільних проектів такої складності, з такими обмеженнями та ризиками, як податковий блок і управління обігом документів. Загалом, члени НР дуже переймаються з приводу обмеження завершення контрактів до 30 червня 2012 року, інтеграції систем податкового блоку та управління обігом документів, комунікації між підрядниками та ДПА України, а також процесу прийняття рішень.
Як ми зазначили у нашому звіті від травня 2010 року, роль директора Департаменту модернізації та розвитку ДПС буде надзвичайно важливою. У будь-якій країні, капітальне реформування Податкової адміністрації такого масштабу може статися один раз або двічі за все життя керівника, що означає недостатність досвіду повсюди. В Україні, його не існує. Директор Департаменту модернізації потребуватиме підтримки у двох сферах діяльності:
• розгляд питань з приватними партнерами, як за системою податкового блоку, так і управління обігом документів, для прийняття щоденних рішень, необхідних для підтримування наміченого курсу програми
• управління процесом впровадження та змінами.
Ці два напрями є дуже різними. Буде надзвичайно незвичним знайти когось, хто матиме кваліфікацію і досвід для виконання обох завдань.
У нашому звіті від травня 2010 року, ми підкреслили, що директор Департаменту модернізації потребуватиме повної та безумовної підтримки вищого керівництва ДПА України для забезпечення успішності програми. Ці слова навіть більше відповідають істини наразі, коли було призначено нового директора Департаменту модернізації. У травні 2010 року, ми рекомендували ДПА України звернутися до Світового банку за допомогою у вигляді дворічної допомоги з боку дуже досвідченого експерта з ІТ та управління змінами. Нам прикро, що у цьому відношенні ніяких дій не було вчинено, отже, півроку втрачено.
Ми настійно радимо вищому керівництву ДПА України отримати підтримку з питань управління за двома напрямами:
• Управління проектом, як описано у контракті з податкового блоку, для спільного управління інформаційними проектами з розробки систем Податкового блоку та Управління обігом документами.
• Управління процесом впровадження та управління змінами.
Експерти НР вважають, що можна задовольнити цим вимогам шляхом наймання двох керівників:
• Дуже досвідченого керівника інформаційного проекту з солідною освітою у сфері управління великими проектами модернізації податкової адміністрації та значним міжнародним досвідом.
• Керівника з питань управління процесом впровадження та змінами, як передбачено тендером у Плані дій, що розпочнеться у 2011 році.
Рекомендації:
- Формалізувати процес комунікації з підрядниками з тим, щоб випереджати проблеми та мінімізувати ризики.
- Призначити відповідальну особу з чіткими повноваженнями щодо прийняття рішень у межах конкретних часових рамок у ДПА України та серед підрядників.
- Більш оперативно знайти та включити в штат консультанта, який має досвід стосовно інформаційних проектів модернізації податкової служби, для надання допомоги в розробці систем Податкового блоку та Управління обігом документів.
- Розробити посадові інструкції для фахівця з питань управління процесом впровадження і змінами та провести тендер для його наймання.
Департамент обслуговування великих платників податків (LTO)
Об’єднання ресурсів для роботи з великими платниками податків, передбаченого Національним планом дій з поліпшення адміністрування податків, ще не відбулося. Метою є створення структури, що складатиметься з центрального департаменту на рівні ДПА України та трьох регіональних підрозділів у Києві, Одесі та Дніпропетровську, підзвітними безпосередньо центральному департаменту у складі ДПА України. Поки що було створено тільки центральний департамент, який має 4 відділи. Операційна діяльність здійснюється у старих офісах, 11 спеціалізованих державних податкових інспекцій по роботі з великими платниками податків у 10 областях, кожна з яких підзвітна Голові обласної державної податкової адміністрації, і тільки опосередковано ДПА України. Разом ці інспекції обслуговують 506 з 1497 великих платників податків по всій країні . Як нам повідомили, причиною затримки по відношенню до операційної діяльності є те, що ще не було прийнято деяких правових норм у новому Єдиному Податковому Кодексі.
У майбутньому, реєстрація в департаменті обслуговування великих платників податків буде обов’язковою, якщо підприємство відповідатиме кваліфікаційним критеріям. Експерти НР вельми вітають це.
Нинішніми кваліфікаційними критеріями є:
• річний обіг понад 100 000 000 гривень;
• річні податкові зобов’язання понад 25 000 000 гривень;
• понад 250 найманих працівників.
Експерти НР усвідомлюють, що новий Єдиний Податковий Кодекс міститиме нові кваліфікаційні критерії, а саме: річний обіг понад 500 000 000 гривень і річні податкові зобов’язання понад 12 000 000 гривень. Такі критерії було обчислено для визначення приблизно 1 000 найбільших платників податків і збільшення надходжень навіть більше, ніж поточні 70 відсотків від загального обсягу податкових надходжень.
Зважаючи на такий істотний внесок у бюджет найбільшими платниками податків, експерти НР вважають обов’язковим обслуговування всіх великих платників податків найбільш професійним податковим персоналом під єдиним керівництвом. ДПА України слід організувати це, як тільки дозволить законодавче забезпечення.
Розпочалася підготовка до електронного аудиту найбільших платників податків. Ще не вирішено, чи розроблятиметься необхідне програмне забезпечення власними силами для проведення електронного аудиту чи закуповуватиметься на ринку. Багато податкових адміністрацій поєднують пакети прикладних програм, як розроблені власними силами, так і придбані на ринку. Експерти НР рекомендують ДПА України здійснити оцінку існуючих пакетів прикладних програм перед тим, як приймати рішення щодо власної розробки програмного забезпечення.
Ознайомча поїздка до Черкаської області
Експерти НР здійснили поїздку до Черкаської області, де мали зустріч з губернатором області, відвідали Державну податкову адміністрацію у Черкаській області та Державну податкову інспекцію міста Черкаси. Губернатор презентував особливості області та його плани щодо розвитку громади. Він також зазначив систематичні заходи на всіх рівнях щодо приборкання корупції.
Візит до ДПА у Черкаській області дав цінне усвідомлення умов роботи в області і показників діяльності ДПА в Черкаській області та державних податкових інспекцій (22, у тому числі 4 районні інспекції). Особливістю Черкаської області є присутність декількох крупних виробників алкогольних напоїв і спирту, які забезпечують 44 відсотки загального обсягу податкових надходжень у вигляді акцизних зборів. ДПА області та ДПІ застосовують ризико-орієнтовану систему відбору платників податків для аудиту на основі як національних, так і місцевих розроблених критеріїв ризику. Черкаську область було відібрано для здійснення дослідної експлуатації прикладних програм системи Податкового блоку.
Візит членів НР до ДПА у Черкаській області співпав із зустріччю, де ДМРДПС презентував Проект модернізації загалом та системи Податкового блоку й Управління обігом документів зокрема. НР вітає такі ініціативи. Проект модернізації є великою програмою, яка матиме результатом зміни в законодавстві, організаційній структурі, розподілі обов’язків та інформаційному забезпеченні. Вона також справлятиме істотний вплив на розміщення персоналу, його навчання та перепідготовку. Безумовно, багато співробітників стривожені, коли стикаються з великомасштабною всеосяжною реформою. Своєчасне надання інформації є важливим засобом зниження занепокоєності та посилення участі співробітників у реалізації реформи, необхідною передумовою успішності проекту. Експерти НР, отже, вельми підтримують надання інформації такого роду в усіх областях, а також додаткової інформації в залежності від розвитку проекту.
ДПІ м. Черкаси зробила презентації щодо її показників діяльності. У цих презентаціях підкреслювалися різні ініціативи, започатковані інспекцією для модернізації процедур за існуючих умов, і як підготовка до компонентів реформування систем Податкового блоку та Управління обігом документів. Члени НР дуже високо оцінили ці презентації.
Київ, 11 листопада 2010 року
Матс Генрікссон Віталій Ільїн Джеймс Оуенз Юп ван Люнтерен
