автор/ Єлизавета Кононенко
в.о. завідувача сектору контролю
за ризиковими операціями та державними
закупівлями Держфінінспекції в Полтавській області
Важливим фактором втілення одного з принципів здійснення закупівель, а саме: принципу максимальної економії та ефективності є безпосередньо рівень цін на предмет закупівель.
Суттєвим елементом для досягнення позитивного ефекту, аналогічного країнам ЄС при здійсненні державних закупівель є саме неупередженість та власна свідомість як замовника на етапі планування закупівель так і учасників закупівель при формуванні відпускних цін на предмет закупівлі.
На етапі дослідження цінових критеріїв, установлено проблемні аспекти ще на стадії формування цін за якими держава опосередковано, через розпорядників державних коштів, закуповує активи.
В цій статті предметом дослідження є як цінові чинники закупівель так і причини формування тенденцій їх завищення, розглянуто обсяги здійснення закупівель на рівні держави.
В розумінні Закону України «Про здійснення державних закупівель» [1, с. 1], державна закупівля - це придбання замовником товарів, робіт і послуг за державні кошти у порядку, встановленому цим Законом.
Закупівля – це низка етапів починаючи від аналізу вимог до постачання та використання товарів або надання послуг і до перевірки виконання умов договорів. Термін «державні закупівлі», застосовують, коли йдеться про закупівлі у державному секторі (під дію закону підпадають усі закупівлі, що повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів)[2, с. 267].На сьогодні, державні закупівлі в Україні є своєрідним фільтром, за допомогою якого, у загальному обсязі витрачання державних коштів, відокремлено значимі процедури закупівель за сумою придбання товарів, робіт чи послуг.
До всіх замовників та закупівель товарів, робіт і послуг, за умови, що вартість предмета закупівлі (без урахування податку на додану вартість) дорівнює або перевищує 100 тисяч гривень, а робіт - 1 мільйон гривень обов’язковою умовою є застосування однієї з процедур державних закупівель, зокрема:
- відкриті торги;
- двоступеневі торги;
- запит цінових пропозицій;
- попередня кваліфікація учасників;
- переговорна процедура закупівлі.
Отже, доцільно відмітити, що операції з застосуванням процедур державних закупівель у більшості випадків потребують суттєвої уваги ще на етапі їх планування.
Зокрема, протягом 2013 року в Україні здійснено державних закупівель на понад 212 мільярдів гривень (2014 рік – понад 85 мільярдів гривень) [3].
Як бачимо, здійснення державного фінансового контролю у сфері закупівель – надзвичайно важливо для підтримки економіки України.
Основні принципи здійснення державних закупівель.
Основні вимоги до закупівель - економічність; справедливість і неупередженість; гласність; ефективність процесу та звітність.
Поряд з цим, законодавством встановлені такі принципи закупівель:
- добросовісна конкуренція серед учасників;
- максимальна економія та ефективність;
- відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель;
- недискримінація учасників;
- об'єктивна та неупереджена оцінка пропозицій конкурсних торгів;
- запобігання корупційним діям і зловживанням;
- вільного переміщення товарів;
- свободи надання послуг.
Слід зазначити, що належна організація проведення закупівель є однією з ланок при виконанні головним розпорядником функції з управління бюджетними коштами.
Так, зокрема, Методичними рекомендаціями щодо здійснення оцінки ефективності бюджетних програм чітко визначено наступне [5]. При визначенні ефективності бюджетної програми визначаються рівень досягнення мети та виконання завдань програми при використанні відповідного обсягу бюджетних коштів, можливості досягнення кращих результатів при використанні цих коштів, зазначаються недоліки та упущення організаційного, нормативно-правового та фінансового характеру, а також пов'язані з неналежним виконанням головним розпорядником функції з управління бюджетними коштами (зокрема, несвоєчасність затвердження паспортів бюджетних програм та порядків використання бюджетних коштів, недотримання порядків використання бюджетних коштів, неналежна організація проведення державних закупівель, неналежна організація роботи із розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів тощо).
Неналежна організація проведення державних закупівель може призвести до надмірних витрат державних ресурсів у формі: підвищення цін; закупівлі непридатного, низькоякісного обладнання; придбан¬ня обмежених та/або низькоякісних послуг; відстрочення реалізації проектів; несприятливих і неповних умов контрактів для замовника.
При дотриманні принципу максимальної економії та ефективності, суттєвим є саме рівень цін за яким придбавається предмет закупівель.
Важливою проблемою залишається факт завищення учасниками процедури закупівлі відпускних цін, які суперечать принципу максимальної економії та ефективності.
Наприклад, в Україні законодавчо встановлено націнку на лікарські засоби у розмірі не більше 10 відсотків. Але, медичні заклади при закупівлі ліків за державні кошти не застраховані від придбання за завищеною ціною. Чому?
Відповідь в наступному. На етапі постачання від виробника до безпосереднього замовника, ліки можуть бути реалізовані через декілька посередників і кожен з них скористається своїм правом: встановити націнку у межах законодавства. При цьому, у випадках, коли потреба в посередниках є обґрунтованою, ціноутворення формується об’єктивно.
Але при цьому, немає гарантій, що кількість посередників залежить від реальної в них необхідності.
Звичайно, фармацевтична галузь потребує значних витрат: починаючи від ліцензування і закінчуючи забезпеченням належних умов зберігання лікарської продукції. Але, гарантій в відсутності штучного створення зайвого ланцюга посередників немає.
Наступним сегментом при дослідженні рівня цін закупівлі за державні кошти є процедури закупівлі, предметом яких є паливо. Чим спричинено закупівлю паливно-мастильних матеріалів за цінами, вищими за середньо ринкові по регіону? Це питання до постачальників, які нерідко встановлюють ціни з необґрунтовано високою межею.
Наприклад, Держфінінспекцією в Полтавській області здійснено моніторинг одного із закладів охорони здоров’я шляхом запиту копій документів по процедурі закупівлі «Паливо рідинне та газ; оливи мастильні».
Під час моніторингу встановлено, що у відкритих торгах приймали участь пропозиції двох учасників. Процедура закупівлі здійснена комітетом з конкурсних торгів в межах законодавства у сфері державних закупівель.
Моніторинг цінових факторів при закупівлі за державні кошти є невід’ємною частиною при аналізі виконання розпорядником функції з управління бюджетними коштами. З цією метою порівняно середні ціни на предмет закупівлі в Полтавській області з цінами, по яким укладено договір з переможцем торгів.
За наслідками порівняння цін на паливо, замовнику торгів направлено рекомендації щодо попередження втрат фінансових ресурсів враховуючи, що середньостатистичні ціни на предмет закупівлі були нижчими ніж пропонувалось учасником-переможцем.
В результаті такої взаємодії контролюючого органу та розпорядника державних коштів зменшено вартість предмета закупівлі майже на 140 тис. грн. Таким чином фактично попереджено зайве витрачання державних коштів, чим досягнуто основну мету здійснення моніторингу процедур закупівель.
Поряд з цим, у замовників державних закупівель є можливість здійснювати закупівлі за цінами, які відповідають фактичному рівню цін на певний товар, роботу чи послугу. Запорукою цього є розрахунок очікуваної вартості предмета закупівлі, в якому враховано актуальні та економічно підтверджені ціни. Затвердження очікуваної вартості предмета закупівлі в річному плані закупівель передбачено наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 15.09.2014 № 1106. Навіть у разі штучного чи необґрунтованого завищення цін учасниками закупівель, у замовника є можливість не здійснювати закупівлю за надто високими цінами.
Така можливість надана статтею 30 Закону, відповідно до якої торги можуть визнаватися замовником такими, не відбулися, у разі якщо ціна найбільш вигідної пропозиції конкурсних торгів перевищує суму, передбачену замовником на фінансування закупівлі [1, с. 28].
Державні закупівлі - як одна із складових в Стратегії розвитку системи управління державними фінансами
Відповідно до Розпорядження Кабінету міністрів України від 01.08.2010 № 774, система управління державними фінансами в Україні є основою забезпечення сталого розвитку країни та гарантованого виконання соціальних зобов’язань перед громадянами [4].
Метою розвитку системи державних закупівель є подальше формування єдиної структурованої системи державних закупівель на засадах прозорості, відкритості, недискримінації та конкуренції, функціонування якої дасть змогу забезпечити раціональне та ефективне використання державних коштів та задовольнити суспільні потреби у високоякісних товарах і послугах.
Система державних закупівель повинна відігравати стратегічну роль у розвитку України, зокрема сприяти належному державному управлінню, соціальній підзвітності та сталому розвитку. Подальше функціонування зазначеної системи як одного з пріоритетних напрямів розвитку економіки обумовлює визначення перспектив розвитку системи державних закупівель, спрямованих на покращення системи, яка має бути ефективним інструментом для виконання основних завдань державних закупівель із збереженням принципів добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії та ефективності, відкритості і прозорості на всіх стадіях закупівель, недискримінації учасників, об’єктивної та неупередженої оцінки пропозицій конкурсних торгів, запобігання корупційним діям і зловживанням.
Відносини у сфері державних закупівель в Україні регулюються Законом України “Про здійснення державних закупівель”, який наближено до вимог законодавства ЄС на рівні основних засад та принципів закупівель, а також включає положення, що гарантують результативність перших кроків України на шляху реформування законодавства відповідно до європейської практики.
Крім того, важливим кроком на шляху наближення українського законодавства у сфері державних закупівель до вимог директив ЄС стало встановлення більш гнучкого режиму закупівель для замовників, які провадять свою діяльність в окремих сферах і яких переважно можна охарактеризувати як природні монополії, шляхом прийняття Закону України “Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності”.
Одночасно, є деякі не усунуті проблемні аспекти.
Зокрема, на сьогодні залишається низьким рівень конкуренції під час проведення процедур закупівель (середня кількість учасників становить 2,8 учасника на процедуру), що зумовлюється недовірою суб’єктів господарювання до сфери державних закупівель.
Водночас залишається високим рівень застосування неконкурентних процедур. У 2014 році частка процедур закупівель в одного учасника становила 30 відсотків у загальній кількості проведених процедур та понад 50 відсотків у їх загальній вартості. Частково така ситуація зумовлена необхідністю закупівлі комунальних послуг у монополістів із застосуванням процедур закупівель.
Відсутність єдиного підходу до організації та проведення навчання і підвищення кваліфікації спеціалістів з питань державних закупівель призводить до неналежного рівня підготовки членів комітетів конкурсних торгів, відповідальних за проведення процедур закупівель, та, як наслідок, великої кількості порушень під час їх здійснення.
Важливими елементами для усунення негативних явищ у сфері державних закупівель є :
- підвищення частки застосування конкурентних процедур і рівня конкуренції під час їх проведення;
- недопущення непослідовних змін до законодавства у сфері державних закупівель, які дезорієнтують замовників та учасників щодо правил закупівлі та знижують рівень довіри до сфери державних закупівель у цілому;
- розширення сфери застосування Закону України “Про здійснення державних закупівель”;
- підвищення рівня підготовки спеціалістів з питань державних закупівель.
За результатами виконання завдань, визначених Стратегією розвитку системи управління державними фінансами передбачається:
- підвищення ефективності державних закупівель;
- створення сталої нормативно-правової бази, гармонізованої із стандартами ЄС;
- підвищення рівня конкуренції, прозорості, відкритості та ефективності здійснення державних закупівель;
- підвищення керованості процесу державних закупівель, його підзвітності, отримання можливості аналізу процесу державних закупівель за допомогою технічних засобів масової обробки даних;
- удосконалення системи підготовки та перепідготовки кадрів у сфері державних закупівель, підвищення рівня відповідальності фахівців;
- підвищення рівня обізнаності громадян щодо правил здійснення державних закупівель і довіри суб’єктів господарювання до системи державних закупівель.
Література
1. Закон України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 року № 1197 – VIІ (зі змінами).
2. Чубарєв, Міжнародне приватне право: Навчальний посібник, Атіка, 2008, с. 267.
3. http://z.texty.org.ua/
4. Розпорядження Кабінету міністрів України від 01.08.2010 № 774 „Про Стратегію розвитку системи управління державними фінансами”.
5. Наказ Міністерства фінансів України від 17.05.2011 № 608 „Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення оцінки ефективності бюджетних програм”.
